Logo: to the web site of the Swedish Defence University

Det svenska totalförsvaret utvecklades under och efter andra världskriget för att skapa en trovärdig försvarsförmåga och en förmåga till självförsörjning. Över tid förbättrades omvärldsläget. Med nya behov att möta kriser och olyckor växte ett krisberedskapssystem fram som formaliserades i början av 2000-talet. Under de senaste åren har omvärldsläget förändrats och hotbilden mot Sverige och svenska intressen försämrats i flera avseenden. Detta har gjort att totalförsvarsplaneringen återigen har upprättats, vilket också får betydelse för krisberedskapen.

Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i Sverige ger en historisk beskrivning av totalförsvaret och samhällets säkerhet, från 1901 och fram till idag, med fokus på förändringar i hotuppfattning, lagstiftning och inriktning. Läsaren får fördjupa sig i det politiska system och juridiska förutsättningar som utgör krisberedskapens och totalförsvarets verktygslåda.

Under sommaren 2018 utbröt ett stort antal skogsbränder runt om i Sverige på grund av det ihållande varma och torra vädret. Bränder uppstod även på flera av Fortifikationsverkets fastigheter. Den största brandutvecklingen skedde på Älvdalens skjutfält i Dalarna och krävde en gemensam insats från kommunala räddningstjänsten, Fortifikationsverkets egen personal, Försvarsmakten, Hemvärnet och frivilliga för att hantera. Som fastighetsägare ansvarade Fortifikationsverket främst för eftersläcknings- och bevakningsarbete. Fortifikationsverkets hantering av bränderna innehöll många positiva delar: initiativförmåga, improvisation och engagemang. Människor ville och kunde göra en insats. Alla dessa är viktiga komponenter i krishantering. Då detta är en av de största händelserna som Fortifikationsverket har fått hantera så har det lett till en rad nya kunskaper och erfarenheter som kan bidra till att utveckla myndighetens krisberedskap, men också till totalförsvarsplaneringen.

Fortifikationsverket gav Försvarshögskolans Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet (FHS/CTSS) i uppdrag att dels utvärdera myndighetens insats i hanteringen av skogsbränderna vid Älvdalens skjutfält, och dels myndighetens generella förmåga att hantera uppkomna kriser. Underlaget till utvärderingen består dels av en analys av de dokument som togs fram under insatsen, av myndighetens instruktioner och planer samt av gällande författningar. Därtill har intervjuer genomförts med medarbetare och chefer inom Fortifikationsverket som satt på viktiga krisledningsfunktioner vid insatsen, samt med räddningstjänsten som samverkade med Fortifikationsverket under bränderna. Utvärderingen har resulterat i ett antal slutsatser och rekommendationer som presenteras kortfattat nedan. Rapporten har även kompletterats med en bilaga, ”Typfall skogsbrand”. Bilagan består av ett scenario där utbredda skogsbränder drabbar Fortifikationsverkets fastigheter och olika situationer uppstår som måste hanteras av myndigheten. Därutöver finns en checklista som kan fungera som stöd både före, under och efter en händelse, till exempel en skogsbrand. Bilagan är tänkt att användas till utbildning, övning och planering.

Skogsbränderna i Ljusdal utgjorde det största brandområdet i Sverige under sommaren 2018. Omkring 200 personer evakuerades. Räddningstjänster från flera delar av Sverige medverkade och internationellt stöd kom från 10 länder. Räddningsinsatsen pågick i 27dagar och innefattade som mest 1300 personer. Efter nio dagar övertog Länsstyrelsen i Gävleborgs län ansvaret för kommunal räddningstjänst.

Utvärderingen bedömer i vilken utsträckning Länsstyrelsen i Gävleborgs län har arbetat enligt författningarna och riktlinjerna som finns kopplat till dess ansvarsområde under och efter olyckor och kriser. Mycket i krishanteringen fungerade bra. Inom sju av nio områdenhar länsstyrelsen i hög eller i mycket hög utsträckning uppfyllt sitt ansvar. Inom tvåområden har länsstyrelsen i begränsad utsträckning uppfyllt sitt ansvar.

Områden där länsstyrelsen i mycket hög utsträckning har uppfyllt sitt ansvar

• TiB-funktion (initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka,verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet)
• Omgående kunna upprätta en ledningsfunktion
• Inom sitt geografiska områdesansvar verka för samordning av efterarbetet

Områden där länsstyrelsen i hög utsträckning har uppfyllt sitt ansvar• Samlad regional lägesbild (innan övertagandet)

• Fungera som sammanhållande funktion och verka för samordning och gemensam inriktning under krisen
• Övertagande av kommunal räddningstjänst
• Information till allmänhet och media

Områden där länsstyrelsen i begränsad utsträckning har uppfyllt sitt ansvar

• Samlad regional lägesbild (efter övertagandet)
• Intern informationssamordning

I utvärderingen dras också slutsatser utifrån utmaningarna som länsstyrelsen mötte samtnågra slutsatser av vikt för krishanteringssystemet. Ett urval presenteras nedan.

Inledningsvis hämmades länsstyrelsens arbete med regional lägesbild av att Ljusdalskommun hade svårt att formulera en lokal lägesbild. Genom flera proaktiva åtgärder lyckades dock länsstyrelsen skapa en lägesbild utifrån vilken insatserna kunde dimensioneras.

Övertagandet av kommunal räddningstjänst har i all väsentlighet hanterats på ett bra sätt. Möjligen hade övertagandet kunnat ske något tidigare, men övertagandet har sannolikt underlättats av att avvakta och den operativa insatsen har kunnat fortgå ostörd avlänsstyrelsen. Förberedelserna för övertagande borde däremot ha involverat länsstyrelsensstab i betydligt högre utsträckning.

Länsstyrelsen har efter övertagandet två roller att hantera: dels ansvaret förräddningsinsatsen, dels det geografiska områdesansvaret inom krisberedskapen. Det medför att det blir svåra avvägningar mellan räddningstjänst och krishantering. I både Gävleborg och i Västmanland 2014 har vissa inblandade kritiserat att hanteringen haft för stort brandfokus. Att räddningsinsatsen har brandfokus och leds av personer med stor erfarenhet av att leda stora räddningsinsatser är lämpligt, men att integrera länsstyrelsensstab med räddningsinsatsens innebär en risk att länsstyrelsens roll och ansvar i krisberedskapen faller undan.

Det är en utmaning att organisera ledning av en stor insats. Länsstyrelsens organisation före övertagandet kom snabbt igång och utformades utifrån rådande planer och erfarenheter av övningar. Däremot har inte alltid länsledningen och länsstyrelsens stab arbetat helt integrerat. Stabsorganisationen efter övertagandet sattes upp ad hoc. Den stabsstruktur som väljs måste kompletteras med processer som är enhetliga och som övas regelbundet. Detta gäller både inom respektive funktion, men framförallt sådana processer som knyter samman flera funktioner som för att integrera strategiskt och operativt ledarskap, för att följa upp arbetet, för kommunikation och enhetliga budskap samt för planering på kort, medel och lång sikt.

Frivilliga fick ersättning efter både sommarens bränder och skogsbranden i Västmanland 2014. Ersättningar till frivilliga riskerar att sätta standard och förväntningar till nästa kris. I framtiden kommer det antagligen bli nödvändigt att göra skillnad inom gruppen frivilliga mellan dem som medverkar med någon form av avtal, och därmed har rätt till ersättning, och de frivilliga som gör ideella insatser. De ekonomiska konsekvenserna av frivilliga riskerar annars att bli allt för långtgående. Hur frivilligfrågan hanteras har en nära koppling till de drabbade och allmänhetens förtroende för insatsen och krishanteringen.

Rapporten består av tre delar: 1) en beskrivning av händelseförloppet utifrån särskilt relevanta teman, 2) en diskussion om vilka lärdomar som kan dras utifrån hanteringen och 3) en utvärdering av Länsstyrelsen i Gävleborgs läns arbete utifrån dess ansvar ochuppdrag.

Covid-19-pandemin har påverkat hela Sverige, inte minst genom dess stora effekter på liv och hälsa. Den utgör en så kallad ”gränsöverskridande kris” som har pågått under lång tid och där kunskapen kring viruset och dess effekter fortlöpande utvecklats. Krisen har förutsatt omfattande samverkan mellan aktörer på samtliga samhällsnivåer. Covid-19-pandemin är därför intressant att dra lärdomar ifrån.

Syftet med utvärderingen har varit att analysera och utvärdera Länsstyrelsens i Stockholms län (länsstyrelsen) krishantering under covid-19 samt att identifiera möjliga utvecklingsområden i länsstyrelsens arbete med krisberedskap. Målet med utvärderingen är att bidra till länsstyrelsens arbete med krisberedskap samt till kunskapsuppbyggnad och forskning om svensk krisberedskap och den samlade svenska hanteringen av covid-19 och dess konsekvenser. Förhoppningen är att utvärderingen ska gynna svensk krisberedskap i stort.

Länsstyrelsen har, framförallt genom det regionala geografiska områdesansvaret, viktiga uppgifter i svensk krisberedskap. Länsstyrelsen ska, bland annat, verka för gemensam inriktning, prioritering och samordning av åtgärder och aktörer i länet. På ett övergripande plan har länsstyrelsens hantering och hur den utvecklats över tid gynnats av länsstyrelsens krislednings (landshövding, länsöverdirektör, Chef i beredskap corona) engagemang och ändamålsenliga agerande, av en flexibel samverkan mellan länsstyrelsen och Samverkan Stockholmsregionens (SSR) samverkansstab samt av en effektiv användning av samarbetet mellan aktörerna inom SSR. Länsstyrelsens krisledning har, på ett ändamålsenligt och positivt sätt, agerat självständigt för att bevaka Stockholms läns intressen både inom ramen för det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet och bilateralt med nationella myndigheter. Länsstyrelsens arbete med inriktning och samordning inom länet (både inom ramen för samarbetet med SSR och i bilaterala konstellationer) bedöms sammantaget ha bidragit på ett positivt sätt till arbetet med att uppnå de mål som finns formulerade för länsstyrelsernas krisberedskap.

Flera lärdomar kan dras av länsstyrelsens krishantering utifrån utvärderingen, framförallt gällande samverkan, organisation och kommunikation.

Länsstyrelsen har en central roll att spela i svensk krisberedskap vid komplexa och gränsöverskridande kriser och rollen i dessa händelser blir mer omfattande än att verka för samordning inom länet. Snarare befinner sig länsstyrelserna i en skärningspunkt där nationella, regionala och lokala perspektiv kan samlas, vilket innebär att förmågan till samlad analys och situationsförståelse blir viktig. Rollen kan emellertid inte nödvändigtvis lösas av länsstyrelserna gemensamt då detta skapar ett filter i den vertikala samverkan, utan varje länsstyrelse har här en viktig funktion att fylla. Därtill kan inte heller länsstyrelserna förlita sig på att behoven identifieras underifrån eftersom att hanteringen då riskerar att bli reaktiv.

SSR har visat sig vara en effektiv plattform för att uppnå gemensam inriktning, samordning och enhetlig kommunikation i länet. Samarbetet inom ramen för SSR har gynnat hanteringen och medförde att de relevanta aktörerna i Stockholms län kunde börja samverka i ett tidigt skede då de inte behövde bygga upp en struktur och kontaktvägar. SSR:s former för informationsinhämtning har gjort det möjligt för länsstyrelsen att agera buffert mellan nationella myndigheter och kommunerna genom att begränsa och effektivisera förfrågningar om information. Länsstyrelsens krisledning har också haft förmågan att identifiera behov av samordning som inte låtit sig lösas genom SSR och har hanterat dessa i andra forum. Tillsammans med SSR:s RSIB har länsstyrelsens krisledning också haft förmågan att anpassa strukturerna efter de krav som händelsen har ställt. Förmågan till anpassning och flexibilitet är viktig att slå vakt om.

Det är sannolikt att Stockholm som län behöver en struktur som SSR för att utföra uppgifterna inom ramen för det geografiska områdesansvaret. Det finns anledning att dra lärdom av erfarenheterna av samarbetet under pandemin för att utveckla SSR och integrering av länsstyrelsens och SSR:s respektive krisorganisationer. Det kan också finnas behov av att tydliggöra och ytterligare förankra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsens krisorganisation och SSR:s kansli/samverkansstab och då särskilt gentemot SSR aktörerna. Det är inte helt entydigt för SSR-aktörerna eller på länsstyrelsen var ansvarsfördelningen går mellan länsstyrelsen stab och SSR:s samverkansstab. I förlängningen innebär en sådan otydlighet en viss risk vid ansvarsutkrävande.

Länsstyrelsens samverkan med och inom det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet har varit gynnsam. Det har till exempel inneburit att kontakter med nationella myndigheter kunnat samordnas. Det hade samtidigt underlättat ytterligare för länsstyrelsen om man kunnat rapportera lägesbilder enligt en gemensam mall till samtliga mottagande aktörer. Det gemensamma arbetet kan dock hämmas på grund av ”rättviseperspektivet” och att länsstyrelserna tillsammans blir mer av en nationell aktör än en regional. Länsledningen har utöver engagemanget i det länsstyrelsegemensamma arbetet också behövt ha förmåga att samverka enskilt med nationella myndigheter.

Sammantaget kan inte länsstyrelsens roll i svensk krisberedskap, och särskilt inte vid gränsöverskridande kriser, fullt lösas genom arbetet inom ramen för SSR respektive det nationella samarbetet mellan länsstyrelserna. Erfarenheterna från hanteringen av pandemin visar på centrala uppgifter för och förmågor hos länsstyrelsen vid kriser. Dessa erfarenheter bör omhändertas i länsstyrelsens krisplanering men det är samtidigt av särskild vikt att inte bygga organisationen för att kunna hantera pandemier, utan att ta hänsyn till bredden i länsstyrelsens uppdrag. Vidare utveckling av länsstyrelsens krisorganisation bör beakta samarbetet med SSR då detta visat sig centralt i hanteringen. Utvecklingsarbetet bör också ta hänsyn till integreringen mellan krisorganisation och linjeorganisation och se till att staben kan stödja länsstyrelsens beslutsprocesser. I alla utvecklingsprocesser är övning och träning av medarbetare av central betydelse.

Några aspekter i hanteringen framstår som särskilt viktiga lärdomar som kan användas för att utveckla länsstyrelsens krisorganisation. Anpassningen av länsstyrelsens stabsstruktur, integreringen med SSR:s samverkansstab, tillsättningen av rollen som insatschef/Chef i beredskap corona och att länsstyrelsen utnyttjade befintlig delegationsordning framstår ha gynnat hanteringen och bör således inarbetas i krisplaneringen.

Några ytterligare utvecklingsområden har identifierats. Rutiner för hur överlämningen mellan stabschefer sker kan förbättras och bör fortsatt diskuteras för att skapa mer kontinuitet för respektive stabschef. Erfarenheter från utvärderingen visar också att länsstyrelsens krisorganisation endast i begränsad utsträckning har bidragit till målet att verka för att samordna information i länet. Länsstyrelsen behöver även stärka sin kriskommunikationsförmåga som del av sitt samordningsansvar under en kris. Länsstyrelsens TiB har aktiverat ledningsorganisationen och tagit initiativ till samverkan och aktiverat SSR. Aktiveringen av SSR initierade också beslutet att aktivera länsstyrelsens stab. Underlaget till aktiveringen togs dock inte fram på beslut av länsstyrelsen. Länsstyrelsen bör försäkra sig om att det finns en egen förmåga till omvärldsbevakning för att kunna initiera samverkan utan att förlita sig på SSR.

Slutligen är länsstyrelsens analysförmåga i behov av utveckling. Utvärderingen indikeraratt länsstyrelsens krisorganisation bör innefatta en starkare analysförmåga med en övad analysgrupp som arbetar utifrån tydliga, systematiska och strukturerade processer och metoder. Analysprocessen bör också tydligare sättas in i länsstyrelsens övriga processer (särskilt processer för beslutsfattande) och tillgodose en förmåga att initiera och driva samverkan även i situationer där behoven inte identifierats av SSR:s aktörer. Även detta arbete bör ske i samverkan med SSR.

Sammantaget visar utvärderingen av Länsstyrelsen i Stockholms läns krishantering i samband med covid-19-pandemin på relevanta lärdomar för länsstyrelsens krisorganisation. Slutligen indikerar erfarenheterna och analysen i projektet att forskningen om hanteringen av gränsöverskridande kriser behöver inriktas mot regionala och ämnesövergripande aktörer och mot organisation för samverkan och ledning.

Försvarshögskolans Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet (CTSS) fick i uppdrag av Jordbruksverket att genomföra en övergripande, deskriptiv kartläggning och analys av hur Jordbruksverket har hanterat fågelinfluensautbrottet våren 2021. Projektets syfte är att identifiera specifika lärdomar från Jordbruksverkets hantering av fågelinfluensautbrottet 2021 och relatera dem till mer generell planering för krisberedskap och totalförsvar. Målet med rapporten är att göra en övergripande, deskriptiv kartläggning och analys av Jordbruksverkets hantering av fågelinfluensautbrottet 2021. Rapporten kommer även att redogöra för rekommendationer för Jordbruksverkets vidare arbete med krisberedskap och totalförsvarsplanering. Analysen undersöker perioden 1 januari 2021 till och med 24 april 2021.

Vintern 2021 inträffade ett fågelinfluensautbrott i Sverige. Jordbruksverket hade då i uppgift att leda och hantera bekämpningen, enligt Epizootiförordningen. Händelsen kom att involvera ett stort antal aktörer, allt från myndigheter på central, regional och lokal nivå till privata aktörer och frivilliga förstärkningsresurser. Denna analys tittar främst på hur Jordbruksverket hanterat utbrottet internt i höjd krisledning samt i grundberedskap. Utbrottet skedde samtidigt som covid-19-pandemin pågick vilket medförde att en stor del av Jordbruksverkets medarbetare arbetade på distans under perioden. Därför hölls majoriteten av möten och diskussioner digitalt. Jordbruksverket hade under tidigare år gått upp i höjd krisledning vid ett eller ett par tillfällen medan majoriteten av utbrotten hade hanterats i linjen. Skiftningarna i krisledningsnivå, från grundberedskap till höjd krisledning och vice versa, medförde initialt ökad arbetsbelastning för djuravdelningen både gällande arbetsrutiner, administration samt att medarbetare och ledning flyttades från linjen till krisorganisationen.

Under analysen har ett antal lärdomar och rekommendationer utkristalliserats:

Många av de nedanstående iakttagelserna är centrala inom totalförsvar och krisberedskap: mental beredskap, operativ förmåga, vilja att agera, omvärldsbevakning, förstärkning för uthållighet, bra stabsarbete, robust och säker kommunikation. Detta är därmed områden som är relativt förutsägbara inom totalförsvar och krisberedskap. Även om krisens natur generellt sett är svårförutsägbar kommer dessa områden på ett eller annat sätt att beröras.

Jordbruksverket är en myndighet med vana att agera operativt vid skarpa insatser då det relativt ofta inträffar oväntade händelser inom myndighetens ansvarsområde, inte minst utbrott av djursmitta. Detta har sannolikt gett åtminstone delar av Jordbruksverkets personal en mental beredskap och en vilja att agera vid kriser. Detta är mycket värdefulla egenskaper inom totalförsvarsplanering och krisberedskap, jämfört med den alltför vanligt förekommande inställningen inom svensk krishantering – att avvakta och därmed hamna på efterkälken.

Kriser innebär osäkerheter. Ett sätt att minska oklarheter samt att skaffa sig en bättre förmåga att hantera uppkomna situationer är att tidigt dra på med resurser. Det är bättre att ha relativt gott om resurser tillgängliga och kunna skala ner om resurserna inte behövs, jämfört med att tvingas skala upp samtidigt som en eskalerande situation ska hanteras. Jordbruksverket gick vid fågelinfluensautbrottet tidigt upp i höjd krisledning. Krisorganisationen aktiverades redan två dygn efter att den första misstanken inkom via Tjänsteman i beredskap (TiB). Det är snabbt agerat.

Skillnaden i att arbeta i linjen eller i krisorganisationen bör minskas så att rutiner, stödsystem och beslutsgång är så lika som möjligt i vardag och kris. Att arbeta på olika sätt, med flera olika system har uppfattats ge merarbete. Ett specifikt exempel på detta är stödsystemet LEIF som används i stor utsträckning i höjd krisledning men i begränsad omfattning i linjearbete vid grundberedskap.

Stabsarbetet tycks ha fungerat väl, liksom den generella krishanteringen, tack vare engagerade medarbetare. Adjungerandet av personal till krisledningen bör förtydligas, med andra ord vilken funktion, vilken kunskap samt vilket mandat som behövs. Djuravdelningen berörs oftast vid kriser inom Jordbruksverkets ansvarsområden. Sannolikt bör därför en representant från djuravdelningen få en ordinarie roll med fullt mandat i krisledningen och delta i beslutsfattandet kring hantering och krisledningsnivåer.

Jordbruksverket tycks ha en god omvärldsbevakning inom områden som rör dess verksamhet, exempelvis olika djursjukdomar. Omvärldsbevakning är en central del i krisberedskap, något som möjliggör för en organisation att tidigt fånga

upp tecken på att inte allt står rätt till, samt att anpassa beredskapen därefter. Dessa funktioner verkar ha fungerat som avsett gällande upptäckten och hanteringen av fågelinfluensa. Denna förmåga bör behållas.

Jordbruksverket bör ytterligare förankra och förtydliga vilka kriterier som finns uppställda för att skifta krisledningsnivå. Detta för att skapa mer förståelse för skiftningarna i krisledningsnivå och för att undvika att djuravdelningen och krisledningen hamnar i otakt gällande höjning respektive återgång i krisledningsnivå. Dessa skiftningar innefattar en hel del förändringar i arbetssätt och rutiner samt beslutsgång.

För att säkerställa uthållighet i krisorganisationen bör Jordbruksverket i förväg ha förberett en förstärkningsorganisation (top up-organisation). Detta kan göras exempelvis med avtal som redan förhandlats med lämpliga aktörer från vilka Jordbruksverket kan avropa personal. Inspiration kan då hämtas från förstärkningar av arbetet i fält med hjälp av Hemvärnet, Blå stjärnan, Lottakåren och Frivilliga Automobilkåren. Förstärkningar i fältarbetet tycks ha fungerat väl och bör behållas, men ur ett totalförsvarsperspektiv ska man vara medveten om att delar av ovanstående förstärkning har krigsplaceringar som omöjliggör stöd vid höjd beredskap beslutad av regeringen. Med detta i åtanke ger det (ännu) bättre redundans och uthållighet om avtal även träffas med andra aktörer.

Covid-19-pandemin pågick samtidigt som fågelinfluensautbrottet hanterades. Pandemin gjorde att majoriteten av Jordbruksverkets personal arbetade på distans. Detta bidrog möjligen till att problem med uthållighet och stress i krisledningen inte uppmärksammades tillräckligt tidigt. Det hade därför sannolikt varit fördelaktigt att samla åtminstone delar av den centrala personalen till stabsarbete på plats fysiskt på Jordbruksverket - på ett smittsäkert sätt.

Vid fågelinfluensahanteringen behöll djuravdelningen i stort den grupp som arbetade i höjd krisledning även vid det första tillfället när man återgick till grundberedskap. Vid händelser som rör djur bör Jordbruksverket på samma sätt överväga att skapa en tillfälligt sammansatt grupp på djuravdelningen som arbetar under hela händelsens gång. Detta dels för att skydda linjearbetet men även för att undvika tidskrävande merarbete i arbetet mellan skiftningarna i krisledningsnivå. Förstärkningsresurser till denna tillfälligt sammansatta grupp kan planeras i förväg för att säkerställa uthålligheten.

Konventionella kommunikationssystem har använts under händelsen, däribland mail, SMS, samarbetsytor, Rakel och liknande. Detta är system som har en låg skyddsnivå för informationen, vilket ofta kan vara tillräckligt. Men ur ett totalförsvarsperspektiv måste man också ta hänsyn till att en kvalificerad antagonist kan avlyssna och påverka. Jordbruksverket bör därför säkerställa att antalet personer som kan hantera robusta och säkra kommunikationer är tillräckligt, samt överväga att använda sådana system även vid mindre och större utbrott, för att öka Jordbruksverkets redundans och totalförsvarsförmåga.

Rapporten ”Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i Sverige” ges ut årligen av Centrum för Totalförsvar och Samhällets Säkerhet (CTSS). Sedan 2018 har rapporten även inkluderat en fördjupande bilaga om rättsliga förutsättningar. Bilagan skapas i nära samarbete mellan CTSS och Centrum för operativ juridik och folkrätt som också finns på Försvarshögskolan. Bilagan har glädjande nog blivit efterfrågad av många och därför väljer vi nu att publicera den även i en pdf-version för enklare spridning. 

Rapporten tar upp begrepp och termer ur juridiskt perspektiv och går igenom samhällets omställning från fred till krig - den administrativa beredskapen. 

Försvarshögskolan har på uppdrag av länsstyrelsen i Gotlands län och Försvarsmakten, P18, tagit fram en rapport för att beskriva lärandet inom Utvecklingssatsning Gotland (UT). UT har bedrivits sedan januari 2018 och skulle ha avslutats vid 2020 års utgång. Regeringen beslutade emellertid den 22 oktober 2020 att förlänga UT ytterligare ett år. Perioden som studeras i den här rapporten inleds augusti 2019 och avslutas november 2020.

Som material för rapporten har framförallt intervjuer av tolv personer anställda vid vid länsstyrelsen och vid P18 genomförts. Till stor del vilar således rapporten på självskattningar. Vidare har fokusgrupper, observation vid stabsövningen RSÖ19 samt dokumentanalys använts. Totalförsvarsövning 2020 hade erbjudit fler tillfällen för deltagande observation, men på grund av coronapandemin sköts flera delövningar upp och detta tillfälle uteblev. Emellertid är det sannolikt att aktörernas faktiska hantering av pandemin har kunnat utgå från det arbete med totalförsvarsplanering som UT har inneburit.

Målet med rapporten har varit att ge uppdragsgivarna ett underlag som redogör 1) för den kunskapshöjning som medverkande i projektet anser att de tillskansat sig inom ramen för projektet, och 2) ett underlag för vidare beslut avseende kunskapsutveckling och kunskapshöjande åtgärder inom ramen för totalförsvar på Gotland. Det tredje målet var att se hur erfarenheter från RSÖ 19 och TFÖ2020/FMÖ2020 bidragit till kunskapsutvecklingen. De flesta övningar ställdes in på grund av covid-19, vilket medförde att målet ströks.

Författarna anser att det är sättet som länsstyrelsen och P18 har valt att arbeta på som har utgjort grunden för den relativt stora kunskapshöjning som man har nått under perioden 2018-2020. Sättet att arbeta på utgör samtidigt UT:s framgångsfaktorer:

· Totalförsvarsplaneringen dimensioneras utifrån krigets krav.

· Civila och militära aktörer samarbetar nära för att öka förståelsen för varandras behov och utmaningar.

· Totalförsvarsplaneringen drivs som linjearbete, inte som ett projekt.

· Ledningarna på länsstyrelsen och P18 är djupt engagerade och tydliga i sin prioritering av totalförsvarsplaneringen.

· En förutsättning för effektiv totalförsvarsplanering är att alla som arbetar med det i stora drag förstår och accepterar det försämrade omvärldsläget som en utgångspunkt för arbetet.

· Företag involveras tidigt i totalförsvarsplaneringen, eftersom en stor del av de viktigaste samhällsfunktionerna är ägda av näringslivet.

· Genomför flera, mindre övningar snarare än få, stora övningar.