Logo: to the web site of the Swedish Defence University

Under sommaren 2018 utbröt ett stort antal skogsbränder runt om i Sverige på grund av det ihållande varma och torra vädret. Bränder uppstod även på flera av Fortifikationsverkets fastigheter. Den största brandutvecklingen skedde på Älvdalens skjutfält i Dalarna och krävde en gemensam insats från kommunala räddningstjänsten, Fortifikationsverkets egen personal, Försvarsmakten, Hemvärnet och frivilliga för att hantera. Som fastighetsägare ansvarade Fortifikationsverket främst för eftersläcknings- och bevakningsarbete. Fortifikationsverkets hantering av bränderna innehöll många positiva delar: initiativförmåga, improvisation och engagemang. Människor ville och kunde göra en insats. Alla dessa är viktiga komponenter i krishantering. Då detta är en av de största händelserna som Fortifikationsverket har fått hantera så har det lett till en rad nya kunskaper och erfarenheter som kan bidra till att utveckla myndighetens krisberedskap, men också till totalförsvarsplaneringen.

Fortifikationsverket gav Försvarshögskolans Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet (FHS/CTSS) i uppdrag att dels utvärdera myndighetens insats i hanteringen av skogsbränderna vid Älvdalens skjutfält, och dels myndighetens generella förmåga att hantera uppkomna kriser. Underlaget till utvärderingen består dels av en analys av de dokument som togs fram under insatsen, av myndighetens instruktioner och planer samt av gällande författningar. Därtill har intervjuer genomförts med medarbetare och chefer inom Fortifikationsverket som satt på viktiga krisledningsfunktioner vid insatsen, samt med räddningstjänsten som samverkade med Fortifikationsverket under bränderna. Utvärderingen har resulterat i ett antal slutsatser och rekommendationer som presenteras kortfattat nedan. Rapporten har även kompletterats med en bilaga, ”Typfall skogsbrand”. Bilagan består av ett scenario där utbredda skogsbränder drabbar Fortifikationsverkets fastigheter och olika situationer uppstår som måste hanteras av myndigheten. Därutöver finns en checklista som kan fungera som stöd både före, under och efter en händelse, till exempel en skogsbrand. Bilagan är tänkt att användas till utbildning, övning och planering.

Målet med studien var att översiktligt ta fram lärandemål som visar vilken kunskap och kunskapsutveckling som målgrupperna bör ha inom totalförsvar med fokus på civilt försvar. Förslag på lärandemål inom flera områden finns i kapitel 6. Lärandemålen följer standarden som finns beskriven i Högskoleförordningen, i MSB:s Gemensamma grunder för samverkan och ledning och som redan används på många av MSB:s uppdragsutbildningar.

Kopplat till målet med studien diskuteras i rapporten frågan: Vilka behöver kunna vad om civilt försvar?

Vilka behöver kunskaper?

Vilka som behöver kunskaper har delats in i tre grupper: alla, många, några. Alla likställs med allmänheten. Många är de som i vid höjd beredskap får en uppgift. De arbetar på en myndighet, företag eller organisation och kommer bli krigsplacerade eller via allmän tjänsteplikt behöva stanna kvar och fortsätta arbeta som vanligt. Vid höjd beredskap kan det även innebära att de får förändrade arbetsuppgifter. Några delas upp i beslutsfattare (exempelvis generaldirektör, ledningsgrupp, vd, kommunchef, landshövding) och krisexperter (handläggare med ansvar för civilt försvar, säkerhetschef, beredskapssamordnare, försvarsdirektör).De stora breda grupperna ska ses som ett sätt att dela in kunskapsbehov och inte som målgrupper för utbildningar. Grupperna många och några innefattar dem som vanligtvis är målgrupper för MSB:s utbildningar.

Vad behöver alla, många och några kunna?

Kunskapen som åtminstone någon grupp behöver har grupperats i nio olika områden, utan inbördes prioriteringsordning. Kunskapsområdena är:

• Totalförsvar
• Psykologiskt försvar
• Författningar samt ledning och styrning
• Samhällets funktionalitet och beroenden
• Moderna konflikter och internationalisering
• Säkerhetsskydd
• Individen
• Totalförsvarsaktörers ansvar och samverkan
• Aktörsspecifikt

Vad behöver de tre olika grupperna kunna? Det har funnits en bred enighet om att kunskapen som alla behöver motsvarar det som finns i broschyren Om krisen eller kriget kommer. Broschyren tar lättfattligt upp hur samhället kan förändras vid kriser och krig, hur individen kan öka sin hemberedskap, hur man upptäcker falsk information, totalförsvarets uppgifter, totalförsvarsplikt och olika varningssystem. Syftet med kunskapen är att skapa motståndskraft eller försvarsvilja hos allmänheten.

Kunskapen som många behöver syftar till att förstå sin yrkesroll samt stöd för att kunna utföra rollen på ett bra sätt vid höjd beredskap. Det innebär att de behöver få en djupare bild av hur vardagen och arbetslivet kan se ut under höjd beredskap än vad gruppen alla får. De behöver kunskap om sin egen roll som krigsplacerad, organisationens ansvar och roll vid höjd beredskap och krig samt hur man arbetar med känslig information.

Beslutsfattare ska prioritera frågor kopplat till civilt försvar, sprida en god säkerhetskultur och förstå organisationens roll och ansvar på ett strategiskt plan. Kunskap om hur moderna konflikter ser ut, exempelvis med gråzonsproblematik, i kombination med hur totalförsvaret är uppbyggt ska ge förståelse för organisationens roll i helheten. För delar av näringslivet handlar det om att få insikt om att deras verksamhet är en strategisk resurs för Sverige i höjd beredskap och krig.

Krisexperter ska leda den egna organisationens totalförsvarsplanering. De behöver ha djupare kunskaper om organisationens ansvar och roll och god kännedom om arbetsmetoder, verktyg och funktioner inom civilt försvar och krisberedskap. Kunskaperna som krisexperter behöver är det som har varit svårast att utröna. Kunskapsinnehållet kommer att behöva utvecklas i en snabb takt vartefter totalförsvarsplaneringen politiskt och metodmässigt fortskrider.

Förståelse för varför vi har ett totalförsvar

Det räcker inte med att ha kunskap. I intervjuerna var det tydligt att alla grupper behöver ha förståelse för varför. Varför har vi ett totalförsvar? Vad är det som ska skyddas? Förutom att försvara Sveriges gränser handlar det om att värna demokratin, de mänskliga rättigheterna och vårt självständiga beslutsfattande som stat. Det innefattar också en förståelse för att vi alla är delaktiga. Försvaret av Sverige ska ske gemensamt. Vi är alla en del av totalförsvaret och förväntas bidra på olika sätt. Oavsett yrkesroll så har alla individer en viktig roll att fylla. Delaktigheten kan se ut på olika sätt. Antingen som krigsplacerad eller via allmän tjänsteplikt men i slutändan som motståndskraftig individ.

Covid-19-pandemin har påverkat hela Sverige, inte minst genom dess stora effekter på liv och hälsa. Den utgör en så kallad ”gränsöverskridande kris” som har pågått under lång tid och där kunskapen kring viruset och dess effekter fortlöpande utvecklats. Krisen har förutsatt omfattande samverkan mellan aktörer på samtliga samhällsnivåer. Covid-19-pandemin är därför intressant att dra lärdomar ifrån.

Syftet med utvärderingen har varit att analysera och utvärdera Länsstyrelsens i Stockholms län (länsstyrelsen) krishantering under covid-19 samt att identifiera möjliga utvecklingsområden i länsstyrelsens arbete med krisberedskap. Målet med utvärderingen är att bidra till länsstyrelsens arbete med krisberedskap samt till kunskapsuppbyggnad och forskning om svensk krisberedskap och den samlade svenska hanteringen av covid-19 och dess konsekvenser. Förhoppningen är att utvärderingen ska gynna svensk krisberedskap i stort.

Länsstyrelsen har, framförallt genom det regionala geografiska områdesansvaret, viktiga uppgifter i svensk krisberedskap. Länsstyrelsen ska, bland annat, verka för gemensam inriktning, prioritering och samordning av åtgärder och aktörer i länet. På ett övergripande plan har länsstyrelsens hantering och hur den utvecklats över tid gynnats av länsstyrelsens krislednings (landshövding, länsöverdirektör, Chef i beredskap corona) engagemang och ändamålsenliga agerande, av en flexibel samverkan mellan länsstyrelsen och Samverkan Stockholmsregionens (SSR) samverkansstab samt av en effektiv användning av samarbetet mellan aktörerna inom SSR. Länsstyrelsens krisledning har, på ett ändamålsenligt och positivt sätt, agerat självständigt för att bevaka Stockholms läns intressen både inom ramen för det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet och bilateralt med nationella myndigheter. Länsstyrelsens arbete med inriktning och samordning inom länet (både inom ramen för samarbetet med SSR och i bilaterala konstellationer) bedöms sammantaget ha bidragit på ett positivt sätt till arbetet med att uppnå de mål som finns formulerade för länsstyrelsernas krisberedskap.

Flera lärdomar kan dras av länsstyrelsens krishantering utifrån utvärderingen, framförallt gällande samverkan, organisation och kommunikation.

Länsstyrelsen har en central roll att spela i svensk krisberedskap vid komplexa och gränsöverskridande kriser och rollen i dessa händelser blir mer omfattande än att verka för samordning inom länet. Snarare befinner sig länsstyrelserna i en skärningspunkt där nationella, regionala och lokala perspektiv kan samlas, vilket innebär att förmågan till samlad analys och situationsförståelse blir viktig. Rollen kan emellertid inte nödvändigtvis lösas av länsstyrelserna gemensamt då detta skapar ett filter i den vertikala samverkan, utan varje länsstyrelse har här en viktig funktion att fylla. Därtill kan inte heller länsstyrelserna förlita sig på att behoven identifieras underifrån eftersom att hanteringen då riskerar att bli reaktiv.

SSR har visat sig vara en effektiv plattform för att uppnå gemensam inriktning, samordning och enhetlig kommunikation i länet. Samarbetet inom ramen för SSR har gynnat hanteringen och medförde att de relevanta aktörerna i Stockholms län kunde börja samverka i ett tidigt skede då de inte behövde bygga upp en struktur och kontaktvägar. SSR:s former för informationsinhämtning har gjort det möjligt för länsstyrelsen att agera buffert mellan nationella myndigheter och kommunerna genom att begränsa och effektivisera förfrågningar om information. Länsstyrelsens krisledning har också haft förmågan att identifiera behov av samordning som inte låtit sig lösas genom SSR och har hanterat dessa i andra forum. Tillsammans med SSR:s RSIB har länsstyrelsens krisledning också haft förmågan att anpassa strukturerna efter de krav som händelsen har ställt. Förmågan till anpassning och flexibilitet är viktig att slå vakt om.

Det är sannolikt att Stockholm som län behöver en struktur som SSR för att utföra uppgifterna inom ramen för det geografiska områdesansvaret. Det finns anledning att dra lärdom av erfarenheterna av samarbetet under pandemin för att utveckla SSR och integrering av länsstyrelsens och SSR:s respektive krisorganisationer. Det kan också finnas behov av att tydliggöra och ytterligare förankra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsens krisorganisation och SSR:s kansli/samverkansstab och då särskilt gentemot SSR aktörerna. Det är inte helt entydigt för SSR-aktörerna eller på länsstyrelsen var ansvarsfördelningen går mellan länsstyrelsen stab och SSR:s samverkansstab. I förlängningen innebär en sådan otydlighet en viss risk vid ansvarsutkrävande.

Länsstyrelsens samverkan med och inom det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet har varit gynnsam. Det har till exempel inneburit att kontakter med nationella myndigheter kunnat samordnas. Det hade samtidigt underlättat ytterligare för länsstyrelsen om man kunnat rapportera lägesbilder enligt en gemensam mall till samtliga mottagande aktörer. Det gemensamma arbetet kan dock hämmas på grund av ”rättviseperspektivet” och att länsstyrelserna tillsammans blir mer av en nationell aktör än en regional. Länsledningen har utöver engagemanget i det länsstyrelsegemensamma arbetet också behövt ha förmåga att samverka enskilt med nationella myndigheter.

Sammantaget kan inte länsstyrelsens roll i svensk krisberedskap, och särskilt inte vid gränsöverskridande kriser, fullt lösas genom arbetet inom ramen för SSR respektive det nationella samarbetet mellan länsstyrelserna. Erfarenheterna från hanteringen av pandemin visar på centrala uppgifter för och förmågor hos länsstyrelsen vid kriser. Dessa erfarenheter bör omhändertas i länsstyrelsens krisplanering men det är samtidigt av särskild vikt att inte bygga organisationen för att kunna hantera pandemier, utan att ta hänsyn till bredden i länsstyrelsens uppdrag. Vidare utveckling av länsstyrelsens krisorganisation bör beakta samarbetet med SSR då detta visat sig centralt i hanteringen. Utvecklingsarbetet bör också ta hänsyn till integreringen mellan krisorganisation och linjeorganisation och se till att staben kan stödja länsstyrelsens beslutsprocesser. I alla utvecklingsprocesser är övning och träning av medarbetare av central betydelse.

Några aspekter i hanteringen framstår som särskilt viktiga lärdomar som kan användas för att utveckla länsstyrelsens krisorganisation. Anpassningen av länsstyrelsens stabsstruktur, integreringen med SSR:s samverkansstab, tillsättningen av rollen som insatschef/Chef i beredskap corona och att länsstyrelsen utnyttjade befintlig delegationsordning framstår ha gynnat hanteringen och bör således inarbetas i krisplaneringen.

Några ytterligare utvecklingsområden har identifierats. Rutiner för hur överlämningen mellan stabschefer sker kan förbättras och bör fortsatt diskuteras för att skapa mer kontinuitet för respektive stabschef. Erfarenheter från utvärderingen visar också att länsstyrelsens krisorganisation endast i begränsad utsträckning har bidragit till målet att verka för att samordna information i länet. Länsstyrelsen behöver även stärka sin kriskommunikationsförmåga som del av sitt samordningsansvar under en kris. Länsstyrelsens TiB har aktiverat ledningsorganisationen och tagit initiativ till samverkan och aktiverat SSR. Aktiveringen av SSR initierade också beslutet att aktivera länsstyrelsens stab. Underlaget till aktiveringen togs dock inte fram på beslut av länsstyrelsen. Länsstyrelsen bör försäkra sig om att det finns en egen förmåga till omvärldsbevakning för att kunna initiera samverkan utan att förlita sig på SSR.

Slutligen är länsstyrelsens analysförmåga i behov av utveckling. Utvärderingen indikeraratt länsstyrelsens krisorganisation bör innefatta en starkare analysförmåga med en övad analysgrupp som arbetar utifrån tydliga, systematiska och strukturerade processer och metoder. Analysprocessen bör också tydligare sättas in i länsstyrelsens övriga processer (särskilt processer för beslutsfattande) och tillgodose en förmåga att initiera och driva samverkan även i situationer där behoven inte identifierats av SSR:s aktörer. Även detta arbete bör ske i samverkan med SSR.

Sammantaget visar utvärderingen av Länsstyrelsen i Stockholms läns krishantering i samband med covid-19-pandemin på relevanta lärdomar för länsstyrelsens krisorganisation. Slutligen indikerar erfarenheterna och analysen i projektet att forskningen om hanteringen av gränsöverskridande kriser behöver inriktas mot regionala och ämnesövergripande aktörer och mot organisation för samverkan och ledning.

Försvarshögskolans Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet (CTSS) fick i uppdrag av Jordbruksverket att genomföra en övergripande, deskriptiv kartläggning och analys av hur Jordbruksverket har hanterat fågelinfluensautbrottet våren 2021 med fokus på samverkan och kommunikation. Projektets syfte är att identifiera specifika lärdomar och rekommendationer från Jordbruksverkets hantering av fågelinfluensautbrottet 2021 och relatera dessa till en mer generell planering för krisberedskap och totalförsvar.[1] Målet med rapporten är att göra en övergripande, deskriptiv kartläggning och analys av Jordbruksverkets hantering av fågelinfluensautbrottet 2021 med inriktning på samverkan och kommunikation både internt och externt.

Rapporten är en fortsättning på den kartläggning som gjordes 2021 av Försvarshögskolan, vilken tittade på Jordbruksverkets interna hantering av fågelinfluensan 2021.[2] Föreliggande rapport tittar på samma tidsperiod, januari till april 2021. Covid-19-pandemin pågick under samma period.

Försvarshögskolan har genomfört 19 intervjuer medmedarbetare från Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Länsstyrelsen Kalmar, Länsstyrelsen Skåne och Länsstyrelsen Östergötland, Mönsterås kommun, Konvex och Svenska ägg.

Ett antal lärdomar och rekommendationer har utkristalliserats:

Överlag har samverkan mellan Jordbruksverket både internt och med externa aktörer fungerat väl. Jordbruksverket har uttryckt uppskattning över aktörernas kunskap och insatser i hanteringen.

Jordbruksverket har vid flera tillfällen under hanteringen skiftat krisledningsnivå från grundberedskap till höjd krisledning samt återgått till grundberedskap. Skiftet från framförallt grundberedskap till höjd krisledning har i vissa fall lett till merarbete och försvårat fullföljande av uppgifter för vissa av de externa aktörer men även internt på Jordbruksverket. Svårigheterna har delvis bestått i att komma i kontakt med Jordbruksverket, otydlighet eller byte av kontaktpersoner, nya arbetsstrukturer och byte av arbetssystem (användning av LEIF). Jordbruksverket bör överväga att informera och tydliggöra när de skiftar krisledningsnivå och/eller tydliggöra skillnaderna i arbetssystem och kontaktpersoner för de externa aktörerna för att underlätta hanteringen. Jordbruksverket bör ombesörja att förändringen i krisledningsnivå åtminstone inte medför merarbete för externa aktörer.

Jordbruksverket bör överväga att i större utsträckning ordna specifika arbetsgruppsmöten med aktörerna som besvarar specifika frågeställningar, ett behov som återkommande uttryckts under intervjuerna. Jordbruksverkets samverkansmöten med myndigheter och med näringen[3] har uppfattats som en bra plattform för informationsspridning samt för lägesbilder.

Jordbruksverket skulle kunna gynnas av att i förtid planera och diskutera ytterligare med relevanta aktörer hur samverkan kan förbättras inför liknande utbrott inte minst på regional och kommunal nivå. Gemensamt för de externa aktörerna är att de upplevt att Jordbruksverket bör skapa sig en bättre inblick i de externa aktörernas roll och ansvar och behov av samverkan i hanteringen av ett utbrott.

Jordbruksverket bör överväga att ha dedikerade resurser som säkerställer att frågeställningar från myndigheter och aktörer besvaras inom rimlig tid samt för att undvika att svar uteblir eller att samma fråga ställs och besvaras flera gånger. Gällande informationsspridning och kommunikation har de externa myndigheterna efterfrågat en särskild ingång till Jordbruksverket i höjd krisledning, utöver de funktionsbrevlådor som finns, för en mer effektiv samverkan samt för att få snabbare svar på specifika frågeställningar.

Jordbruksverket bör diskutera vidare hur externa aktörer kan ta del av och dela information med Jordbruksverket i ett mer lättillgängligt format. Delandet av information mellan Jordbruksverket och externa aktörer har varit ett återkommande huvudbry för de externa aktörerna. Idag saknas en effektiv delning av information och beslut, delvis på grund av de begränsningar som GDPR innebär, men även på grund av att ett användarvänligt och lättillgängligt system inte finns tillgängligt.

Det kan vara väl värt för Jordbruksverket att, i nära anslutning till att ett utbrott anses vara färdighanterat, anordna ett ytterligare samverkansmöte alternativt initiera en myndighetsgemensam utvärdering (MGU). De externa aktörerna har efterfrågat en MGU efter hanteringen av utbrottet, men inte fått gehör. Ett flertal av de observationer och rekommendationer som beskrivs i denna rapport har enligt aktörerna redan kommunicerats till Jordbruksverket, men utan återkoppling.

Försvarshögskolans Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet (CTSS) fick i uppdrag av Jordbruksverket att genomföra en övergripande, deskriptiv kartläggning och analys av hur Jordbruksverket har hanterat fågelinfluensautbrottet våren 2021. Projektets syfte är att identifiera specifika lärdomar från Jordbruksverkets hantering av fågelinfluensautbrottet 2021 och relatera dem till mer generell planering för krisberedskap och totalförsvar. Målet med rapporten är att göra en övergripande, deskriptiv kartläggning och analys av Jordbruksverkets hantering av fågelinfluensautbrottet 2021. Rapporten kommer även att redogöra för rekommendationer för Jordbruksverkets vidare arbete med krisberedskap och totalförsvarsplanering. Analysen undersöker perioden 1 januari 2021 till och med 24 april 2021.

Vintern 2021 inträffade ett fågelinfluensautbrott i Sverige. Jordbruksverket hade då i uppgift att leda och hantera bekämpningen, enligt Epizootiförordningen. Händelsen kom att involvera ett stort antal aktörer, allt från myndigheter på central, regional och lokal nivå till privata aktörer och frivilliga förstärkningsresurser. Denna analys tittar främst på hur Jordbruksverket hanterat utbrottet internt i höjd krisledning samt i grundberedskap. Utbrottet skedde samtidigt som covid-19-pandemin pågick vilket medförde att en stor del av Jordbruksverkets medarbetare arbetade på distans under perioden. Därför hölls majoriteten av möten och diskussioner digitalt. Jordbruksverket hade under tidigare år gått upp i höjd krisledning vid ett eller ett par tillfällen medan majoriteten av utbrotten hade hanterats i linjen. Skiftningarna i krisledningsnivå, från grundberedskap till höjd krisledning och vice versa, medförde initialt ökad arbetsbelastning för djuravdelningen både gällande arbetsrutiner, administration samt att medarbetare och ledning flyttades från linjen till krisorganisationen.

Under analysen har ett antal lärdomar och rekommendationer utkristalliserats:

Många av de nedanstående iakttagelserna är centrala inom totalförsvar och krisberedskap: mental beredskap, operativ förmåga, vilja att agera, omvärldsbevakning, förstärkning för uthållighet, bra stabsarbete, robust och säker kommunikation. Detta är därmed områden som är relativt förutsägbara inom totalförsvar och krisberedskap. Även om krisens natur generellt sett är svårförutsägbar kommer dessa områden på ett eller annat sätt att beröras.

Jordbruksverket är en myndighet med vana att agera operativt vid skarpa insatser då det relativt ofta inträffar oväntade händelser inom myndighetens ansvarsområde, inte minst utbrott av djursmitta. Detta har sannolikt gett åtminstone delar av Jordbruksverkets personal en mental beredskap och en vilja att agera vid kriser. Detta är mycket värdefulla egenskaper inom totalförsvarsplanering och krisberedskap, jämfört med den alltför vanligt förekommande inställningen inom svensk krishantering – att avvakta och därmed hamna på efterkälken.

Kriser innebär osäkerheter. Ett sätt att minska oklarheter samt att skaffa sig en bättre förmåga att hantera uppkomna situationer är att tidigt dra på med resurser. Det är bättre att ha relativt gott om resurser tillgängliga och kunna skala ner om resurserna inte behövs, jämfört med att tvingas skala upp samtidigt som en eskalerande situation ska hanteras. Jordbruksverket gick vid fågelinfluensautbrottet tidigt upp i höjd krisledning. Krisorganisationen aktiverades redan två dygn efter att den första misstanken inkom via Tjänsteman i beredskap (TiB). Det är snabbt agerat.

Skillnaden i att arbeta i linjen eller i krisorganisationen bör minskas så att rutiner, stödsystem och beslutsgång är så lika som möjligt i vardag och kris. Att arbeta på olika sätt, med flera olika system har uppfattats ge merarbete. Ett specifikt exempel på detta är stödsystemet LEIF som används i stor utsträckning i höjd krisledning men i begränsad omfattning i linjearbete vid grundberedskap.

Stabsarbetet tycks ha fungerat väl, liksom den generella krishanteringen, tack vare engagerade medarbetare. Adjungerandet av personal till krisledningen bör förtydligas, med andra ord vilken funktion, vilken kunskap samt vilket mandat som behövs. Djuravdelningen berörs oftast vid kriser inom Jordbruksverkets ansvarsområden. Sannolikt bör därför en representant från djuravdelningen få en ordinarie roll med fullt mandat i krisledningen och delta i beslutsfattandet kring hantering och krisledningsnivåer.

Jordbruksverket tycks ha en god omvärldsbevakning inom områden som rör dess verksamhet, exempelvis olika djursjukdomar. Omvärldsbevakning är en central del i krisberedskap, något som möjliggör för en organisation att tidigt fånga

upp tecken på att inte allt står rätt till, samt att anpassa beredskapen därefter. Dessa funktioner verkar ha fungerat som avsett gällande upptäckten och hanteringen av fågelinfluensa. Denna förmåga bör behållas.

Jordbruksverket bör ytterligare förankra och förtydliga vilka kriterier som finns uppställda för att skifta krisledningsnivå. Detta för att skapa mer förståelse för skiftningarna i krisledningsnivå och för att undvika att djuravdelningen och krisledningen hamnar i otakt gällande höjning respektive återgång i krisledningsnivå. Dessa skiftningar innefattar en hel del förändringar i arbetssätt och rutiner samt beslutsgång.

För att säkerställa uthållighet i krisorganisationen bör Jordbruksverket i förväg ha förberett en förstärkningsorganisation (top up-organisation). Detta kan göras exempelvis med avtal som redan förhandlats med lämpliga aktörer från vilka Jordbruksverket kan avropa personal. Inspiration kan då hämtas från förstärkningar av arbetet i fält med hjälp av Hemvärnet, Blå stjärnan, Lottakåren och Frivilliga Automobilkåren. Förstärkningar i fältarbetet tycks ha fungerat väl och bör behållas, men ur ett totalförsvarsperspektiv ska man vara medveten om att delar av ovanstående förstärkning har krigsplaceringar som omöjliggör stöd vid höjd beredskap beslutad av regeringen. Med detta i åtanke ger det (ännu) bättre redundans och uthållighet om avtal även träffas med andra aktörer.

Covid-19-pandemin pågick samtidigt som fågelinfluensautbrottet hanterades. Pandemin gjorde att majoriteten av Jordbruksverkets personal arbetade på distans. Detta bidrog möjligen till att problem med uthållighet och stress i krisledningen inte uppmärksammades tillräckligt tidigt. Det hade därför sannolikt varit fördelaktigt att samla åtminstone delar av den centrala personalen till stabsarbete på plats fysiskt på Jordbruksverket - på ett smittsäkert sätt.

Vid fågelinfluensahanteringen behöll djuravdelningen i stort den grupp som arbetade i höjd krisledning även vid det första tillfället när man återgick till grundberedskap. Vid händelser som rör djur bör Jordbruksverket på samma sätt överväga att skapa en tillfälligt sammansatt grupp på djuravdelningen som arbetar under hela händelsens gång. Detta dels för att skydda linjearbetet men även för att undvika tidskrävande merarbete i arbetet mellan skiftningarna i krisledningsnivå. Förstärkningsresurser till denna tillfälligt sammansatta grupp kan planeras i förväg för att säkerställa uthålligheten.

Konventionella kommunikationssystem har använts under händelsen, däribland mail, SMS, samarbetsytor, Rakel och liknande. Detta är system som har en låg skyddsnivå för informationen, vilket ofta kan vara tillräckligt. Men ur ett totalförsvarsperspektiv måste man också ta hänsyn till att en kvalificerad antagonist kan avlyssna och påverka. Jordbruksverket bör därför säkerställa att antalet personer som kan hantera robusta och säkra kommunikationer är tillräckligt, samt överväga att använda sådana system även vid mindre och större utbrott, för att öka Jordbruksverkets redundans och totalförsvarsförmåga.

CRiSMART, Nationellt Centrum för Krishanteringsstudier vid Försvarshögskolan i Stockholm, forskar, utbildar inför och sprider kunskap om nationell och internationell krishantering. Forskningen vid CRiSMART handlar om att ta reda på hur beslut fattas och kommuniceras under extrem press i politiska, polisiära eller militära kriser samt vid andra extraordinära situationer. CRiSMART bygger broar mellan praktiker och forskare i syfte att stärka den nationella och internationella europeiska krishanteringsförmågan.

Studien ”Bombattentat i London: Terrorism och institutionaliserad krishantering” syftar till att ge insikter i det brittiska systemet för kontraterrorism, mer specifikt hur bombattentat hanteras. Därför genomförs två fallstudier av framförallt polisens arbete med terrorattacker i den brittiska huvudstaden. Vidare ska studien fungera som en omvärldsanalys för svensk räkning.

Dels studeras ett bombdåd i Docklands den 9 februari 1996, dels ett attentat i Ealing i västra London i augusti 2001. Attentatet i Docklands blev ett abrupt slut på en 17 månader lång vapenvila. Den kraftiga bomben orsakade omfattande förödelse. Två människor dödades och över hundra skadades, medan materiella värden för 170 miljoner pund förstördes. 2001 exploderade en betydligt mindre sprängladdning i stadsdelen Ealing. Ett tiotal människor skadades, men inga dödades.

Båda attentaten utfördes i mångmiljonstaden London, med de många utmaningar som det innebar för polisen; svårigheter att utrymma områden, symboliska värden,omfattande massmedial bevakning, samt stora kommersiella och politiska intressen som stod på spel. Dessa faktorer är även en del av orsaken till att terrororganisationerna väljer att utföra attentat i London och också ursprunget till uttrycket ”en bomb i London är värd tio i Nordirland”.

Polisens arbete med bombattentaten följde diverse rutiner som mejslats fram under decennier av konflikt. Procedurerna användes både i det operativa arbetet innan bomberna exploderade och i det efterföljande utredningsarbetet.

I studiens avslutande kapitel pekas på möjliga svenska lärdomar från de brittiska erfarenheterna. Vad kan Sverige lära från ett land med mångårig erfarenhet av terrorism?

Andra relaterade studier inom CRiSMARTs CM Europe-program är I krisen prövas ordningsmakten (Hansén och Hagström, Jure förlag 2004), Bombattentatet i Myyrmanni köpcentrum 2002 (Deverell m fl 2004), Bombkrisen i Frankrike 1995 (Sundberg 1998) och Mc-krig i Sverige och Norden 1994 – 1997: krishantering vid en transnationell utmaning (Svedin 1998).

Fredrik Fors är analytiker vid CRiSMART vid Försvarshögskolan i Stockholm.

Intelligence-led policing against organized crime – a case study

Intelligence-led policing has been criticized for being mostly improved rhetoric describing traditional reactive police work, rather than something truly new and pro-active. In this paper, an in-depth case study is used in order to determine whether or not there are examples that real change has taken place. For example: among huge amounts of information, how do the police determine what intelligence that should be taken seriously and acted upon?

The paper will cover what resulted in the shoot-out between the Swedish National Counter-Terrorism Unit and heavily armed criminals targeting a cash depot in Umeå in May, 2009. The police operation was initiated and guided by intelligence material, and can be seen as an example of pro-active, intelligence-led police work against organized crime. Based on a rich materiel, and by applying case methodology it will be possible to gain a deeper knowledge about intelligence-led police work. By that, theories concerning how the police try to apply intelligence-based methods in order to deal with organized crime might be tested.

The paper will thus give a description of one of the most violent fire fights in Swedish police history; interesting given the restricted use of weapons by the Swedish police and the very rare case of stand-offs between the police and criminals. Thereby, the paper will provide a contribution to criminology research by doing a case study of one example of how the Swedish police deal with organized crime; in contrast to the more common macro/statistical methods within criminology.

Försvarsmakten ska kunna stödja polisen vid terroristbekämpning, enligt Olof Egerstedts utredning. Här skildras utredningens förslag och bakgrund. Författaren drar slutsatsen att det nu är dags att utreda reformbehov inom Säkerhetspolisen, den öppna polisen och andra centrala myndigheter som berörs av terrorismbekämpning.

This paper examines two cases of the Swedish police working with intelligence concerning organized criminals preparing a large-scale robbery. One of the key issues in the paper is to describe how the police used certain intelligence information and to explain why. As is seen in the two case studies, a late intervention against organized criminals from the police’s part can lead to critical situations or the escape by the robbers. Dangerous situations, like a firefight, exposes crime victims, bystanders, police officers and criminals to potentially lethal danger; while a successful robbery where criminals escape with lots of money, functions as a motivating factor for future robberies.

When studied closely, the two cases show a few key differences, potentially vital to the outcomes of the heists. In the first case, the police work is more obviously intelligence-led: Here, the police had received information about a planned robbery of a cash depot beforehand and tracked the suspects closely. Despite this, the police occasionally lost the robbers. It was not until they started the robbery in the northern Swedish city of Umeå, that the police knew for sure what the robber’s final target was. The police had kept the target under surveillance and the Swedish National Counter Terrorism Unit moved in with a fierce fire fight as a result. In the second case, the police operation is mostly intelligence-initiated. In the spectacular helicopter robbery south of Stockholm, also in 2009, the police had been tipped off beforehand by foreign counterparts, but had failed to share the intelligence to the concerned parts. When the criminals landed a helicopter on a cash depot roof the police realized that a heist was ongoing. Late intervention forced the police to stand by while the robbers escaped with a huge sum of money.

Denna rapport visar på hur samverkan fungerar på regional nivå inför ett krisförlopp, i Kalmar, Jönköpings och Dalarnas län. På uppdrag av Krisberedskapsmyndigheten studeras i rapporten ett antal krishanteringsråd för regional samverkan. Rapportens målsättning är att stödja regionala aktörer i utvecklandet av samverkansformer. I studien presenteras därför olika modeller för hur samverkan kan bedrivas, pekas på vinster med samverkan, vilka svårigheter som finns och hur framgångsfaktorerna ser ut.

Länsstyrelserna i Kalmar, Jönköpings respektive Dalarnas län har sedan några år tillbaka bedrivit regional samverkan med inriktning på krishantering. Generellt sett har arbetet drivits framåt och fördjupats efter olika typer av kriser och andra påfrestningar. Händelser som förberedelserna inför millennieskiftet, stormen Gudrun, översvämningar, tsunamin och befarade utbrott av fågelinfluensan har understrukit och förtydligat vikten av att företrädare på den regionala nivån är samövade och ger samlad information till allmänheten.

The police can and do learn. Tracing policy changes in the police work against organized crime

Bureaucracies in general, and the police in particular, are slow moving creatures, often unable to learn or improve their work. This is a common topic in criminological literature and other research covering the police. This paper will exemplify the opposite. By looking at a few case studies of aggravated robberies in 2005 and in 2008/2009, respectively, the paper will illustrate how the police actually learned or changed police policies. In particular, the paper will analyze change in the form of systematized intelligence analysis and the use of “target lists” of individuals participating in organized crime.

A wide range of armed robberies against cash-in-transit vehicles were carried out in Sweden during the 1990s and the early 2000s. Two of the most spectacular ones occurred in August 2005. In one case, the robbers blocked off a highway, causing a massive traffic jam, and carried out the robbery in broad daylight. In the other, the robbers forced their way into a cash depot using a construction vehicle.

After that, the Swedish police started to systematize the information they had about the criminals committing these robberies. The work involved the police at the national level, the regional police, security companies, and civil authorities with the aim of reducing the number of robberies by successfully coordinating information about suspects and have them convicted.

Another example of how the Swedish police changed is the use of “target lists.” These lists consist of the names of criminals convicted and/or suspected of participating in organized crime, not least armed robberies against cash-in-transit vehicles and cash depots.

In 2008 and 2009, other spectacular robberies occurred in Sweden. This paper argues that the way the Swedish police acted against those crimes can actually be seen as concrete examples of how the police have implemented policy changes, partially influenced by the aforementioned robberies in 2005.

With this total study it is shown how opportunity structures influence criminals in the case of cash-in-transit (CIT) robberies. Sweden was one of the countries hit hardest by robberies of CITs in the early 2000s, in relationship to the population. Robbers, often armed with automatic weapons and explosives, could get away with lots of money, with the justice system initially unable to stabilize the situation.

Likely offenders saw suitable targets and the lack of capable guardians, as discussed by the Routine Activity Theory. This applies to the situation in Sweden in the late 1990s when robbers moved away from bank robberies and chose CITs for their relatively lower safety (lack of capable guardians) and the higher amount of money available (suitable targets). It also explains how the target hardening processes strengthened the security of banks and CITS, respectively, hence making them less suitable targets. This displacement effect once again showed in 2007-2008, with a brief spike of bank robberies, when the robbers moved away from the CITs.

The total study provides an overview of every CIT/cash depot robbery in Sweden since the late 1990s. By mapping out these aggravated robberies, it offers knowledge about how such robberies actually look like: the number of perpetrators, their level of organization, their armament and methods, and often their “success” rate. A total study is a rare opportunity for criminologists to study a subject without having to deal with the usual restrictions of selection bias. If the crime studied at the same time is rare, compared to every day crime, but not rare enough to be statistically problematic, then the researcher should be able to come up with a solid description of opportunity structures influence the development of crime.

Regeringen presenterar en samlad svensk strategi mot terrorism, trots få belägg för att hotbilden mot Sverige har förvärrats. Under senare tid har en rad spektakulära brott genomförts av grovt kriminella, inte minst mot posten och polisen i Göteborg. Den här sortens systemhotande brottslighet utgör en fara för rättsväsendet och allmänheten. Däremot bedömer Säpo att terrorhotet riktat mot Sverige är lågt. Trots en ytterst begränsad risk för terrordåd, har omfattande förändringar genomförts och föreslagits, bland annat när det gäller lagar och förordningar. Lägger staten resurserna på fel område?

Strax före klockan nio på morgonen den 7 juli 2005 inträffade de första självmordsbombningarnanågonsin i Västeuropa. Tre tunnelbanetåg i centrala Londonsprängdes i en samtidig attack klockan 08.50. Ungefär en timme senare skeddeden fjärde attacken, då en bomb detonerade på en buss. Sammanlagt dödades56 människor i terrorattentatet och 755 människor skadades.

Denna observatörsrapport syftar till att identifiera erfarenheter och lärdomarfrån hanteringen av terrorattentatet i London som är relevanta för det svenskakrishanteringssystemet. Detta görs genom att kartlägga händelseförloppet samtbeskriva och förklara de regionala och lokala myndigheternas agerande,beslutsfattande, samverkande och lärande i samband med terrorattentatet.

I ett inledande kapitel sammanfattas lärdomar för det svenska krishanteringssystemet.Två frågor står i fokus: Vad kan svenska krishanterare lära av händelsernaden 7 juli 2005? Vilka av erfarenheterna från London är väsentligaatt ta med i den fortsatta utvecklingen av det svenska krishanteringssystemet?

Andra delar av rapporten ger bakgrundsinformation kring krishantering iLondon och Storbritannien, redovisar händelseförloppet under terrorattacken,samt analyserar de brittiska organisationernas agerande.

This research takes an interest in the police’s capacity to learn and adapt in an ongoing policy failure. Using the literature on organizational learning and adaptation, it investigates how the police combine exploration of new possibilities and exploitation of old certainties. This article delves into the Swedish police’s adaptation to a wave of organized and aggravated robberies that in the years around 2005 seemed out of control. It argues that the Swedish police need to create organizational ambidexterity by implementing a mix of exploitation and exploration, as well as engaging societal actors external to the police when old practices run dry. This means that the law and order sector needs to refine their competences, utilize new ideas, and promote innovation from companies and other authorities for dealing with the tasks at hand. Furthermore, the organizational theory tool-box has proven that it has great potential for diagnosing current learning and adaptation efforts within the law and order sector, as they happen.

Crismart har genomfört en effektutvärdering av tolv 2:4-projekt med olika löptider. Projekten har bland annat genomförts av länsstyrelser, MSB och andra myndigheter. Syftet var att stödja MSB:s uppföljning av 2:4-projekt utförda inom åtgärden inriktning och samordning. Detta ska ske genom att projektens påverkan på krisberedskapsförmågan utvärderas.

I vår analys av de resultat och effekter som uppnåtts i de studerade 2:4-projekten framkommer ett antal större mönster rörande förutsättningarna för projekten att resultera i någon slags systemeffekt. Vi kan se:

- att det finns en inneboende problematik i hur effekter kan och bör mätas och utvärderas på systemnivå, inte bara ur ett utvärderingsmetodologiskt perspektiv utan även på ett mer praktiskt plan i hur 2:4-projekt drivs och kvalitetssäkras,

- att 2:4-anslagets avgränsning skapar problem för långsiktighet och förvaltning av de resultat som projekten mynnar ut i,

- att det samtidigt finns en risk att anslaget över tid får en skev inriktning på grund av hur denna systemnytta kan mätas och värderas,

- och att anslagets utformning skapar hinder för vilken slags systemnytta som går att uppnå baserat på vilka aktörer som har möjlighet att bidra till och dra nytta av projekten.

Försvarshögskolan har på uppdrag av länsstyrelsen i Gotlands län och Försvarsmakten, P18, tagit fram en rapport för att beskriva lärandet inom Utvecklingssatsning Gotland (UT). UT har bedrivits sedan januari 2018 och skulle ha avslutats vid 2020 års utgång. Regeringen beslutade emellertid den 22 oktober 2020 att förlänga UT ytterligare ett år. Perioden som studeras i den här rapporten inleds augusti 2019 och avslutas november 2020.

Som material för rapporten har framförallt intervjuer av tolv personer anställda vid vid länsstyrelsen och vid P18 genomförts. Till stor del vilar således rapporten på självskattningar. Vidare har fokusgrupper, observation vid stabsövningen RSÖ19 samt dokumentanalys använts. Totalförsvarsövning 2020 hade erbjudit fler tillfällen för deltagande observation, men på grund av coronapandemin sköts flera delövningar upp och detta tillfälle uteblev. Emellertid är det sannolikt att aktörernas faktiska hantering av pandemin har kunnat utgå från det arbete med totalförsvarsplanering som UT har inneburit.

Målet med rapporten har varit att ge uppdragsgivarna ett underlag som redogör 1) för den kunskapshöjning som medverkande i projektet anser att de tillskansat sig inom ramen för projektet, och 2) ett underlag för vidare beslut avseende kunskapsutveckling och kunskapshöjande åtgärder inom ramen för totalförsvar på Gotland. Det tredje målet var att se hur erfarenheter från RSÖ 19 och TFÖ2020/FMÖ2020 bidragit till kunskapsutvecklingen. De flesta övningar ställdes in på grund av covid-19, vilket medförde att målet ströks.

Författarna anser att det är sättet som länsstyrelsen och P18 har valt att arbeta på som har utgjort grunden för den relativt stora kunskapshöjning som man har nått under perioden 2018-2020. Sättet att arbeta på utgör samtidigt UT:s framgångsfaktorer:

· Totalförsvarsplaneringen dimensioneras utifrån krigets krav.

· Civila och militära aktörer samarbetar nära för att öka förståelsen för varandras behov och utmaningar.

· Totalförsvarsplaneringen drivs som linjearbete, inte som ett projekt.

· Ledningarna på länsstyrelsen och P18 är djupt engagerade och tydliga i sin prioritering av totalförsvarsplaneringen.

· En förutsättning för effektiv totalförsvarsplanering är att alla som arbetar med det i stora drag förstår och accepterar det försämrade omvärldsläget som en utgångspunkt för arbetet.

· Företag involveras tidigt i totalförsvarsplaneringen, eftersom en stor del av de viktigaste samhällsfunktionerna är ägda av näringslivet.

· Genomför flera, mindre övningar snarare än få, stora övningar.

Executive summary - The bombings of July 2005

On July 7th, the morning rush hours in London formed the backdrop for the first suicidebombings in Western Europe in modern times. Three different parts of the London subwaysystem were attacked around 08.50: Aldgate, Edgware Road, and Russell Square. The three Tube trains were all hit within 50 seconds time. A bomb on the upper floor of a double-deckerbus at Tavistock Square was detonated at 09.47.

In the terrorist attacks, four suicide bombers detonated one charge each, killing 52 people. Seven people were killed by the blasts at Aldgate, six at Edgware Road, 13 at Tavistock Square, and 26 at Russel Square – in addition to the suicide bombers themselves. More than 700 people were injured. Hundreds of rescue workers were engaged in coping with the aftermath. Over 200 staff from the London Fire Brigade, 450 staff and 186 vehicles from the London Ambulance Service, several hundred police officers from the Metropolitan Police and from the City of London Police, as well as over 130 staff from the British Transport Police were involved. Patients were sent to 7 area hospitals.

Purpose – Taming the complexity of crisis and integrating diverse narratives and sources regarding crisis events is a serious challenge. The purpose of this paper is to present a methodology for reconstructing, dissecting, and thematically comparing crisis experiences, using the 7/7 London bombings of 2005 as an illustrative empirical application.

Design/methodology/approach – A cognitive-institutional process-tracing methodology suitable compatible with structured focussed comparison of crisis cases (Stern and Sundelius, 2002; cf. George and Bennett, 2005) is used. This cognitive-institutional process tracing and analysis strategy consists of four steps: contextualization, development of a synthetic chronological narrative, identification and reconstruction of decision occasions, and (comparative) thematic analysis.

Findings – The paper demonstrates the feasibility of applying the methodology to real-world cases in the UK and concludes with reflections about the need for contextualized, systematic post mortem crisis analysis taking into account problem and process complexity, differential crisis performances of individuals and organizations under adverse conditions, and the increasing importance of social media and personal communications devices for crisis research and practice.

Practical implications – The methodology used in this paper has the potential to improve the effectiveness of organizational learning and reform efforts in the wake of crisis experiences.

Social implications – Insights associated with the application of this methodology can lead to improved post-crisis learning and fairer accountability processes, and thus contribute to enhancing societal resilience.

Originality/value – The study not only presents an original methodology developed by one of the authors, but also provides a systematic, relatively comprehensive and theoretically informed analysis of the July 7 London bombings based not only upon the documentary record, but also upon a substantial number of interviews.