Logo: to the web site of the Swedish Defence University

Covid-19-pandemin har påverkat hela Sverige, inte minst genom dess stora effekter på liv och hälsa. Den utgör en så kallad ”gränsöverskridande kris” som har pågått under lång tid och där kunskapen kring viruset och dess effekter fortlöpande utvecklats. Krisen har förutsatt omfattande samverkan mellan aktörer på samtliga samhällsnivåer. Covid-19-pandemin är därför intressant att dra lärdomar ifrån.

Syftet med utvärderingen har varit att analysera och utvärdera Länsstyrelsens i Stockholms län (länsstyrelsen) krishantering under covid-19 samt att identifiera möjliga utvecklingsområden i länsstyrelsens arbete med krisberedskap. Målet med utvärderingen är att bidra till länsstyrelsens arbete med krisberedskap samt till kunskapsuppbyggnad och forskning om svensk krisberedskap och den samlade svenska hanteringen av covid-19 och dess konsekvenser. Förhoppningen är att utvärderingen ska gynna svensk krisberedskap i stort.

Länsstyrelsen har, framförallt genom det regionala geografiska områdesansvaret, viktiga uppgifter i svensk krisberedskap. Länsstyrelsen ska, bland annat, verka för gemensam inriktning, prioritering och samordning av åtgärder och aktörer i länet. På ett övergripande plan har länsstyrelsens hantering och hur den utvecklats över tid gynnats av länsstyrelsens krislednings (landshövding, länsöverdirektör, Chef i beredskap corona) engagemang och ändamålsenliga agerande, av en flexibel samverkan mellan länsstyrelsen och Samverkan Stockholmsregionens (SSR) samverkansstab samt av en effektiv användning av samarbetet mellan aktörerna inom SSR. Länsstyrelsens krisledning har, på ett ändamålsenligt och positivt sätt, agerat självständigt för att bevaka Stockholms läns intressen både inom ramen för det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet och bilateralt med nationella myndigheter. Länsstyrelsens arbete med inriktning och samordning inom länet (både inom ramen för samarbetet med SSR och i bilaterala konstellationer) bedöms sammantaget ha bidragit på ett positivt sätt till arbetet med att uppnå de mål som finns formulerade för länsstyrelsernas krisberedskap.

Flera lärdomar kan dras av länsstyrelsens krishantering utifrån utvärderingen, framförallt gällande samverkan, organisation och kommunikation.

Länsstyrelsen har en central roll att spela i svensk krisberedskap vid komplexa och gränsöverskridande kriser och rollen i dessa händelser blir mer omfattande än att verka för samordning inom länet. Snarare befinner sig länsstyrelserna i en skärningspunkt där nationella, regionala och lokala perspektiv kan samlas, vilket innebär att förmågan till samlad analys och situationsförståelse blir viktig. Rollen kan emellertid inte nödvändigtvis lösas av länsstyrelserna gemensamt då detta skapar ett filter i den vertikala samverkan, utan varje länsstyrelse har här en viktig funktion att fylla. Därtill kan inte heller länsstyrelserna förlita sig på att behoven identifieras underifrån eftersom att hanteringen då riskerar att bli reaktiv.

SSR har visat sig vara en effektiv plattform för att uppnå gemensam inriktning, samordning och enhetlig kommunikation i länet. Samarbetet inom ramen för SSR har gynnat hanteringen och medförde att de relevanta aktörerna i Stockholms län kunde börja samverka i ett tidigt skede då de inte behövde bygga upp en struktur och kontaktvägar. SSR:s former för informationsinhämtning har gjort det möjligt för länsstyrelsen att agera buffert mellan nationella myndigheter och kommunerna genom att begränsa och effektivisera förfrågningar om information. Länsstyrelsens krisledning har också haft förmågan att identifiera behov av samordning som inte låtit sig lösas genom SSR och har hanterat dessa i andra forum. Tillsammans med SSR:s RSIB har länsstyrelsens krisledning också haft förmågan att anpassa strukturerna efter de krav som händelsen har ställt. Förmågan till anpassning och flexibilitet är viktig att slå vakt om.

Det är sannolikt att Stockholm som län behöver en struktur som SSR för att utföra uppgifterna inom ramen för det geografiska områdesansvaret. Det finns anledning att dra lärdom av erfarenheterna av samarbetet under pandemin för att utveckla SSR och integrering av länsstyrelsens och SSR:s respektive krisorganisationer. Det kan också finnas behov av att tydliggöra och ytterligare förankra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsens krisorganisation och SSR:s kansli/samverkansstab och då särskilt gentemot SSR aktörerna. Det är inte helt entydigt för SSR-aktörerna eller på länsstyrelsen var ansvarsfördelningen går mellan länsstyrelsen stab och SSR:s samverkansstab. I förlängningen innebär en sådan otydlighet en viss risk vid ansvarsutkrävande.

Länsstyrelsens samverkan med och inom det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet har varit gynnsam. Det har till exempel inneburit att kontakter med nationella myndigheter kunnat samordnas. Det hade samtidigt underlättat ytterligare för länsstyrelsen om man kunnat rapportera lägesbilder enligt en gemensam mall till samtliga mottagande aktörer. Det gemensamma arbetet kan dock hämmas på grund av ”rättviseperspektivet” och att länsstyrelserna tillsammans blir mer av en nationell aktör än en regional. Länsledningen har utöver engagemanget i det länsstyrelsegemensamma arbetet också behövt ha förmåga att samverka enskilt med nationella myndigheter.

Sammantaget kan inte länsstyrelsens roll i svensk krisberedskap, och särskilt inte vid gränsöverskridande kriser, fullt lösas genom arbetet inom ramen för SSR respektive det nationella samarbetet mellan länsstyrelserna. Erfarenheterna från hanteringen av pandemin visar på centrala uppgifter för och förmågor hos länsstyrelsen vid kriser. Dessa erfarenheter bör omhändertas i länsstyrelsens krisplanering men det är samtidigt av särskild vikt att inte bygga organisationen för att kunna hantera pandemier, utan att ta hänsyn till bredden i länsstyrelsens uppdrag. Vidare utveckling av länsstyrelsens krisorganisation bör beakta samarbetet med SSR då detta visat sig centralt i hanteringen. Utvecklingsarbetet bör också ta hänsyn till integreringen mellan krisorganisation och linjeorganisation och se till att staben kan stödja länsstyrelsens beslutsprocesser. I alla utvecklingsprocesser är övning och träning av medarbetare av central betydelse.

Några aspekter i hanteringen framstår som särskilt viktiga lärdomar som kan användas för att utveckla länsstyrelsens krisorganisation. Anpassningen av länsstyrelsens stabsstruktur, integreringen med SSR:s samverkansstab, tillsättningen av rollen som insatschef/Chef i beredskap corona och att länsstyrelsen utnyttjade befintlig delegationsordning framstår ha gynnat hanteringen och bör således inarbetas i krisplaneringen.

Några ytterligare utvecklingsområden har identifierats. Rutiner för hur överlämningen mellan stabschefer sker kan förbättras och bör fortsatt diskuteras för att skapa mer kontinuitet för respektive stabschef. Erfarenheter från utvärderingen visar också att länsstyrelsens krisorganisation endast i begränsad utsträckning har bidragit till målet att verka för att samordna information i länet. Länsstyrelsen behöver även stärka sin kriskommunikationsförmåga som del av sitt samordningsansvar under en kris. Länsstyrelsens TiB har aktiverat ledningsorganisationen och tagit initiativ till samverkan och aktiverat SSR. Aktiveringen av SSR initierade också beslutet att aktivera länsstyrelsens stab. Underlaget till aktiveringen togs dock inte fram på beslut av länsstyrelsen. Länsstyrelsen bör försäkra sig om att det finns en egen förmåga till omvärldsbevakning för att kunna initiera samverkan utan att förlita sig på SSR.

Slutligen är länsstyrelsens analysförmåga i behov av utveckling. Utvärderingen indikeraratt länsstyrelsens krisorganisation bör innefatta en starkare analysförmåga med en övad analysgrupp som arbetar utifrån tydliga, systematiska och strukturerade processer och metoder. Analysprocessen bör också tydligare sättas in i länsstyrelsens övriga processer (särskilt processer för beslutsfattande) och tillgodose en förmåga att initiera och driva samverkan även i situationer där behoven inte identifierats av SSR:s aktörer. Även detta arbete bör ske i samverkan med SSR.

Sammantaget visar utvärderingen av Länsstyrelsen i Stockholms läns krishantering i samband med covid-19-pandemin på relevanta lärdomar för länsstyrelsens krisorganisation. Slutligen indikerar erfarenheterna och analysen i projektet att forskningen om hanteringen av gränsöverskridande kriser behöver inriktas mot regionala och ämnesövergripande aktörer och mot organisation för samverkan och ledning.