Logo: to the web site of the Swedish Defence University

This paper examines the relationship between state and war in defence policy. To do so it develops a hauntological vocabulary of spectrality, conjuring, and the messianic in close conversation with Derrida’s Specters of Marx. This allows for paying attention to the tensions of statehood and state–war relations, and to how they are determined. Specifically, the paper identifies three aporias signalled in Max Weber’s definition of the state—legitimate violence, community, and territory—and traces how they are addressed in two post-Cold War defence policy paradigms—expeditionary force and territorial deterrence—through two Swedish Defence Bills (2009 and 2020). The main claim concerns how these paradigms, despite their differences, disjointed the state from war by transposing questions of force and violence to the limits of the international order and by subordinating defence to instrumentalism. Traditional spectres of society, state, and the international were dislocated to domains outside statist conceptions of politics. Thus, the paper complements conventional understandings of security and defence as central to statehood by indicating a different function of defence policy and what is at stake in inheriting received political imaginations.

In this paper, we explore how requirements engineers negotiate and reconcile the competing demands entailed in their function as “middlemen” between the political level and the user. Drawing on interviews with requirements engineers and theories from Science and Technology Studies (STS) and critical military studies, the paper examines the socio-technical imaginaries that are used to make sense of and that take part in producing the processes of defense systems development and procurement. We identify a tension between the experiences from real development projects and the established ideals associated with this field of public management. We then go on to trace ways in which this tension is addressed in the imaginary: notably by a separation between the rational and the irrational and by a sense of reluctant agency. The paper, thus, seeks to contribute to the understanding of requirements engineering in the development of military technology and capability, but also, on a more general level, to the understanding of how such practices function at the intersection of state sovereignty, bureaucracy, and industry.

The outside of normality and normal politics is commonly referred to as emergencies, crises and disasters. The paper describes and analyses this normality/emergency imaginary by relating it to questions about order, necessity and contingency. The paper draws upon Sergei Prozorov's work on order and its excess to examine the shift in the United Kingdom pandemic response from recommendations to mandates and regulations in late March 2020. It is argued that the normality/emergency imaginary transposes the more general problem of necessity and contingency into a less complex one, thus providing a solution to questions of order, but that this displaces and eludes the important questions of contingency as a precondition for politics. Specifically, it reduces questions of order and contingency to a choice between normality or emergency where normality is rendered just and emergency measures come to be seen as necessary and un-political. Indeed, the normality/emergency imaginary, and in particular the assumption that it is analogous to the order/contingency problem, makes it difficult to mount a political critique of emergency measures that does not reproduce and reaffirm the problem that motivates it.

Covid-19-pandemin har påverkat hela Sverige, inte minst genom dess stora effekter på liv och hälsa. Den utgör en så kallad ”gränsöverskridande kris” som har pågått under lång tid och där kunskapen kring viruset och dess effekter fortlöpande utvecklats. Krisen har förutsatt omfattande samverkan mellan aktörer på samtliga samhällsnivåer. Covid-19-pandemin är därför intressant att dra lärdomar ifrån.

Syftet med utvärderingen har varit att analysera och utvärdera Länsstyrelsens i Stockholms län (länsstyrelsen) krishantering under covid-19 samt att identifiera möjliga utvecklingsområden i länsstyrelsens arbete med krisberedskap. Målet med utvärderingen är att bidra till länsstyrelsens arbete med krisberedskap samt till kunskapsuppbyggnad och forskning om svensk krisberedskap och den samlade svenska hanteringen av covid-19 och dess konsekvenser. Förhoppningen är att utvärderingen ska gynna svensk krisberedskap i stort.

Länsstyrelsen har, framförallt genom det regionala geografiska områdesansvaret, viktiga uppgifter i svensk krisberedskap. Länsstyrelsen ska, bland annat, verka för gemensam inriktning, prioritering och samordning av åtgärder och aktörer i länet. På ett övergripande plan har länsstyrelsens hantering och hur den utvecklats över tid gynnats av länsstyrelsens krislednings (landshövding, länsöverdirektör, Chef i beredskap corona) engagemang och ändamålsenliga agerande, av en flexibel samverkan mellan länsstyrelsen och Samverkan Stockholmsregionens (SSR) samverkansstab samt av en effektiv användning av samarbetet mellan aktörerna inom SSR. Länsstyrelsens krisledning har, på ett ändamålsenligt och positivt sätt, agerat självständigt för att bevaka Stockholms läns intressen både inom ramen för det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet och bilateralt med nationella myndigheter. Länsstyrelsens arbete med inriktning och samordning inom länet (både inom ramen för samarbetet med SSR och i bilaterala konstellationer) bedöms sammantaget ha bidragit på ett positivt sätt till arbetet med att uppnå de mål som finns formulerade för länsstyrelsernas krisberedskap.

Flera lärdomar kan dras av länsstyrelsens krishantering utifrån utvärderingen, framförallt gällande samverkan, organisation och kommunikation.

Länsstyrelsen har en central roll att spela i svensk krisberedskap vid komplexa och gränsöverskridande kriser och rollen i dessa händelser blir mer omfattande än att verka för samordning inom länet. Snarare befinner sig länsstyrelserna i en skärningspunkt där nationella, regionala och lokala perspektiv kan samlas, vilket innebär att förmågan till samlad analys och situationsförståelse blir viktig. Rollen kan emellertid inte nödvändigtvis lösas av länsstyrelserna gemensamt då detta skapar ett filter i den vertikala samverkan, utan varje länsstyrelse har här en viktig funktion att fylla. Därtill kan inte heller länsstyrelserna förlita sig på att behoven identifieras underifrån eftersom att hanteringen då riskerar att bli reaktiv.

SSR har visat sig vara en effektiv plattform för att uppnå gemensam inriktning, samordning och enhetlig kommunikation i länet. Samarbetet inom ramen för SSR har gynnat hanteringen och medförde att de relevanta aktörerna i Stockholms län kunde börja samverka i ett tidigt skede då de inte behövde bygga upp en struktur och kontaktvägar. SSR:s former för informationsinhämtning har gjort det möjligt för länsstyrelsen att agera buffert mellan nationella myndigheter och kommunerna genom att begränsa och effektivisera förfrågningar om information. Länsstyrelsens krisledning har också haft förmågan att identifiera behov av samordning som inte låtit sig lösas genom SSR och har hanterat dessa i andra forum. Tillsammans med SSR:s RSIB har länsstyrelsens krisledning också haft förmågan att anpassa strukturerna efter de krav som händelsen har ställt. Förmågan till anpassning och flexibilitet är viktig att slå vakt om.

Det är sannolikt att Stockholm som län behöver en struktur som SSR för att utföra uppgifterna inom ramen för det geografiska områdesansvaret. Det finns anledning att dra lärdom av erfarenheterna av samarbetet under pandemin för att utveckla SSR och integrering av länsstyrelsens och SSR:s respektive krisorganisationer. Det kan också finnas behov av att tydliggöra och ytterligare förankra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsens krisorganisation och SSR:s kansli/samverkansstab och då särskilt gentemot SSR aktörerna. Det är inte helt entydigt för SSR-aktörerna eller på länsstyrelsen var ansvarsfördelningen går mellan länsstyrelsen stab och SSR:s samverkansstab. I förlängningen innebär en sådan otydlighet en viss risk vid ansvarsutkrävande.

Länsstyrelsens samverkan med och inom det länsstyrelsegemensamma samordningskansliet har varit gynnsam. Det har till exempel inneburit att kontakter med nationella myndigheter kunnat samordnas. Det hade samtidigt underlättat ytterligare för länsstyrelsen om man kunnat rapportera lägesbilder enligt en gemensam mall till samtliga mottagande aktörer. Det gemensamma arbetet kan dock hämmas på grund av ”rättviseperspektivet” och att länsstyrelserna tillsammans blir mer av en nationell aktör än en regional. Länsledningen har utöver engagemanget i det länsstyrelsegemensamma arbetet också behövt ha förmåga att samverka enskilt med nationella myndigheter.

Sammantaget kan inte länsstyrelsens roll i svensk krisberedskap, och särskilt inte vid gränsöverskridande kriser, fullt lösas genom arbetet inom ramen för SSR respektive det nationella samarbetet mellan länsstyrelserna. Erfarenheterna från hanteringen av pandemin visar på centrala uppgifter för och förmågor hos länsstyrelsen vid kriser. Dessa erfarenheter bör omhändertas i länsstyrelsens krisplanering men det är samtidigt av särskild vikt att inte bygga organisationen för att kunna hantera pandemier, utan att ta hänsyn till bredden i länsstyrelsens uppdrag. Vidare utveckling av länsstyrelsens krisorganisation bör beakta samarbetet med SSR då detta visat sig centralt i hanteringen. Utvecklingsarbetet bör också ta hänsyn till integreringen mellan krisorganisation och linjeorganisation och se till att staben kan stödja länsstyrelsens beslutsprocesser. I alla utvecklingsprocesser är övning och träning av medarbetare av central betydelse.

Några aspekter i hanteringen framstår som särskilt viktiga lärdomar som kan användas för att utveckla länsstyrelsens krisorganisation. Anpassningen av länsstyrelsens stabsstruktur, integreringen med SSR:s samverkansstab, tillsättningen av rollen som insatschef/Chef i beredskap corona och att länsstyrelsen utnyttjade befintlig delegationsordning framstår ha gynnat hanteringen och bör således inarbetas i krisplaneringen.

Några ytterligare utvecklingsområden har identifierats. Rutiner för hur överlämningen mellan stabschefer sker kan förbättras och bör fortsatt diskuteras för att skapa mer kontinuitet för respektive stabschef. Erfarenheter från utvärderingen visar också att länsstyrelsens krisorganisation endast i begränsad utsträckning har bidragit till målet att verka för att samordna information i länet. Länsstyrelsen behöver även stärka sin kriskommunikationsförmåga som del av sitt samordningsansvar under en kris. Länsstyrelsens TiB har aktiverat ledningsorganisationen och tagit initiativ till samverkan och aktiverat SSR. Aktiveringen av SSR initierade också beslutet att aktivera länsstyrelsens stab. Underlaget till aktiveringen togs dock inte fram på beslut av länsstyrelsen. Länsstyrelsen bör försäkra sig om att det finns en egen förmåga till omvärldsbevakning för att kunna initiera samverkan utan att förlita sig på SSR.

Slutligen är länsstyrelsens analysförmåga i behov av utveckling. Utvärderingen indikeraratt länsstyrelsens krisorganisation bör innefatta en starkare analysförmåga med en övad analysgrupp som arbetar utifrån tydliga, systematiska och strukturerade processer och metoder. Analysprocessen bör också tydligare sättas in i länsstyrelsens övriga processer (särskilt processer för beslutsfattande) och tillgodose en förmåga att initiera och driva samverkan även i situationer där behoven inte identifierats av SSR:s aktörer. Även detta arbete bör ske i samverkan med SSR.

Sammantaget visar utvärderingen av Länsstyrelsen i Stockholms läns krishantering i samband med covid-19-pandemin på relevanta lärdomar för länsstyrelsens krisorganisation. Slutligen indikerar erfarenheterna och analysen i projektet att forskningen om hanteringen av gränsöverskridande kriser behöver inriktas mot regionala och ämnesövergripande aktörer och mot organisation för samverkan och ledning.

Skogsbränderna i Ljusdal utgjorde det största brandområdet i Sverige under sommaren 2018. Omkring 200 personer evakuerades. Räddningstjänster från flera delar av Sverige medverkade och internationellt stöd kom från 10 länder. Räddningsinsatsen pågick i 27dagar och innefattade som mest 1300 personer. Efter nio dagar övertog Länsstyrelsen i Gävleborgs län ansvaret för kommunal räddningstjänst.

Utvärderingen bedömer i vilken utsträckning Länsstyrelsen i Gävleborgs län har arbetat enligt författningarna och riktlinjerna som finns kopplat till dess ansvarsområde under och efter olyckor och kriser. Mycket i krishanteringen fungerade bra. Inom sju av nio områdenhar länsstyrelsen i hög eller i mycket hög utsträckning uppfyllt sitt ansvar. Inom tvåområden har länsstyrelsen i begränsad utsträckning uppfyllt sitt ansvar.

Områden där länsstyrelsen i mycket hög utsträckning har uppfyllt sitt ansvar

• TiB-funktion (initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka,verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet)
• Omgående kunna upprätta en ledningsfunktion
• Inom sitt geografiska områdesansvar verka för samordning av efterarbetet

Områden där länsstyrelsen i hög utsträckning har uppfyllt sitt ansvar• Samlad regional lägesbild (innan övertagandet)

• Fungera som sammanhållande funktion och verka för samordning och gemensam inriktning under krisen
• Övertagande av kommunal räddningstjänst
• Information till allmänhet och media

Områden där länsstyrelsen i begränsad utsträckning har uppfyllt sitt ansvar

• Samlad regional lägesbild (efter övertagandet)
• Intern informationssamordning

I utvärderingen dras också slutsatser utifrån utmaningarna som länsstyrelsen mötte samtnågra slutsatser av vikt för krishanteringssystemet. Ett urval presenteras nedan.

Inledningsvis hämmades länsstyrelsens arbete med regional lägesbild av att Ljusdalskommun hade svårt att formulera en lokal lägesbild. Genom flera proaktiva åtgärder lyckades dock länsstyrelsen skapa en lägesbild utifrån vilken insatserna kunde dimensioneras.

Övertagandet av kommunal räddningstjänst har i all väsentlighet hanterats på ett bra sätt. Möjligen hade övertagandet kunnat ske något tidigare, men övertagandet har sannolikt underlättats av att avvakta och den operativa insatsen har kunnat fortgå ostörd avlänsstyrelsen. Förberedelserna för övertagande borde däremot ha involverat länsstyrelsensstab i betydligt högre utsträckning.

Länsstyrelsen har efter övertagandet två roller att hantera: dels ansvaret förräddningsinsatsen, dels det geografiska områdesansvaret inom krisberedskapen. Det medför att det blir svåra avvägningar mellan räddningstjänst och krishantering. I både Gävleborg och i Västmanland 2014 har vissa inblandade kritiserat att hanteringen haft för stort brandfokus. Att räddningsinsatsen har brandfokus och leds av personer med stor erfarenhet av att leda stora räddningsinsatser är lämpligt, men att integrera länsstyrelsensstab med räddningsinsatsens innebär en risk att länsstyrelsens roll och ansvar i krisberedskapen faller undan.

Det är en utmaning att organisera ledning av en stor insats. Länsstyrelsens organisation före övertagandet kom snabbt igång och utformades utifrån rådande planer och erfarenheter av övningar. Däremot har inte alltid länsledningen och länsstyrelsens stab arbetat helt integrerat. Stabsorganisationen efter övertagandet sattes upp ad hoc. Den stabsstruktur som väljs måste kompletteras med processer som är enhetliga och som övas regelbundet. Detta gäller både inom respektive funktion, men framförallt sådana processer som knyter samman flera funktioner som för att integrera strategiskt och operativt ledarskap, för att följa upp arbetet, för kommunikation och enhetliga budskap samt för planering på kort, medel och lång sikt.

Frivilliga fick ersättning efter både sommarens bränder och skogsbranden i Västmanland 2014. Ersättningar till frivilliga riskerar att sätta standard och förväntningar till nästa kris. I framtiden kommer det antagligen bli nödvändigt att göra skillnad inom gruppen frivilliga mellan dem som medverkar med någon form av avtal, och därmed har rätt till ersättning, och de frivilliga som gör ideella insatser. De ekonomiska konsekvenserna av frivilliga riskerar annars att bli allt för långtgående. Hur frivilligfrågan hanteras har en nära koppling till de drabbade och allmänhetens förtroende för insatsen och krishanteringen.

Rapporten består av tre delar: 1) en beskrivning av händelseförloppet utifrån särskilt relevanta teman, 2) en diskussion om vilka lärdomar som kan dras utifrån hanteringen och 3) en utvärdering av Länsstyrelsen i Gävleborgs läns arbete utifrån dess ansvar ochuppdrag.